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Diagnóstico sobre a situação do Sistema de Administração Territorial na Ibero-América (DISATI)

Atualmente, a Universidade Politécnica de Valência é desenvolvendo um diagnóstico da situação atual na América Latina em relação ao sistema de administração territorial (SAT). A partir disso pretende-se identificar necessidades e propor avanços nos aspectos cartográficos que permitam fortalecer os diferentes sistemas de administração territorial na Ibero-América. Tudo isto com a colaboração de grupos internacionais e ibero-americanos que representam a grande maioria dos sistemas de administração territorial em diferentes países e instituições. A informação que os membros destes grupos podem fornecer é essencial para obter resultados anteriores, evidências e necessidades atuais, que contribuem para determinar a situação atual dos sistemas. E a partir daí identificar para onde devem ser direcionadas as ações para melhorá-los.

Este é um projeto executado por Coordenação Cartográfica no Sistema de Administração do Território (CCASAT), grupo sediado na Universidade Politécnica de Valência (UPV), Espanha; no Departamento de Engenharia Cartográfica, Geodésia e Fotogrametria (DICGF) e na Escola Técnica Superior de Engenharia Geodésica, Cartográfica e Topográfica (ETSIGCT).

O Diagnóstico DISATI é um projeto derivado dos objetivos do CCASAT, que consiste em promover o apoio, a colaboração e a investigação em todas as áreas relacionadas com a informação cartográfica que permita uma administração eficaz do território (como informação cadastral e/ou informação cadastral, ou similares), e fundamentalmente em aspectos que servem de apoio para alcançar segurança na posse e valorização fundiária com efeito administrativo. Promover a divulgação, transferência de conhecimento, investigação, coordenação, consultoria e otimização de recursos.

Em particular, o diagnóstico DISATI parece-me uma iniciativa inestimável e oportuna face aos processos de modernização que se desenvolvem atualmente na América Latina. Sobre isso, o CCASAT publicará uma publicação.

O conceito de Sistema de Administração do Território (SAT) – É um tema atual e buscar diagnosticá-lo no nível latino-americano pode trazer algumas dificuldades.

Numa entrevista realizada com dois doutores da Universidade, refletimos inicialmente sobre alguns aspectos comparativos deste contexto ocidental. Embora o diagnóstico do CCASAT se concentre na Ibero-América, ao longo do caminho também falamos daquelas “pequenas diferenças” com outros países europeus, onde não foram herdadas as visões do modelo continental, que hoje reflectem resultados díspares em termos de eficiência do SAT com foco no cidadão.

É o caso dos países nórdicos, onde, segundo o estudo Doing Business, uma registro que na Noruega Demora 3 dias com um único intermediário, em Espanha Esse mesmo processo leva 13 dias, passando por 6 intermediários e na Colômbia Seriam 64 dias com 7 intermediações… se você tiver sorte na primeira vez.

Na entrevista partilhei com eles sobre a falta de um modelo que possa definir um âmbito comum, uma cadeia de valor e um roteiro que possa caracterizar indicadores objetivamente mensuráveis. Basta definir o escopo do significado das palavras da sigla Sábado (Sistema – Administração – Território) levanta muitas questões que podem parecer diferentes em cada contexto.

Deixo aqui algumas reflexões, que não fazem parte da entrevista realizada para o diagnóstico DISATI.

1. SAT para quê?

A definição de “Para que serve o sistema” é vital na realização de processos de modernização, sem falar na hora de fazer comparações. Se o seu foco é melhorar a tomada de decisões, só poderíamos pensar nas necessidades do funcionário que podem ser resolvidas com informações e regulamentações; Mas se considerarmos que é também pela razão de ser do serviço público, teríamos que pensar em melhorar o funcionamento dos processos, procedimentos e serviços para o cidadão. Como a redução de prazos, custos, intermediações e melhoria da infraestrutura cadastral.

A imagem a seguir, retirada de uma apresentação da SwissTierras sobre a importância do que é feito para um SAT. Quer se trate de simplificação, aplicação de tecnologia, atualização de dados, atualização de políticas, você deve saber claramente o porquê.

2. SISTEMA – O SAT inclui teoria de sistemas para uma abordagem de gestão integrada alinhada com a ISO 9001?

Em caso afirmativo, quais os processos, para quais interessados, apenas cadastro, inclui registo, inclui regularização ou organização social de propriedade, inclui planeamento territorial, inclui gestão de informação de construção, inclui gestão de informação de infraestruturas?

E as perguntas são necessárias, porque a tendência doentia da América Latina de tornar mais complexa a modernização do SAT pode acabar sendo outra bagunça além da que já existia. O exemplo dos países do norte da Europa mostra que não se trata de integrar milhares de intervenientes, mas de facilitar toda esta operação com menos procedimentos, menos sistemas, menos dados.

O exemplo mais claro na América Latina onde o cadastro é uma prioridade social é a frase “vamos tirar o notário da cadeia transacional”. O acordo de paz para realizar o cadastro poderia terminar e dar início a uma nova guerra, muito mais catastrófica.

Na maioria dos países desenvolvidos do norte da Europa, se os dados do sistema satisfazem os requisitos de qualidade, o notário não é necessário... e em melhores cenários, nem um curador, nem o conservador com o seu séquito de qualificadores, amanuenses.

Se não forem incluídos os processos de operação, o SAT deverá ser visto quase como um ecossistema informático que funciona como Sistema de Informação Fundiária ou Sistema de Informação Territorial. Mas a partir do momento em que utilizamos o “Sistema de Gestão”, é necessário considerar os processos operacionais que convertem as entradas de informação, mais as políticas, mais as ferramentas, em saídas de produtos e serviços de informação num ciclo de ciclos de feedback.

Daí interessantes boas práticas de projetos de modernização como o Cadastro Integrado – Modelo de Gestão de Registros (MGICR) da Nicarágua, que trabalhou arduamente para otimizar processos e procedimentos para que o sistema respondesse a esses cenários de melhoria. Esta não é uma área para cartógrafos ou topógrafos, mas sim uma área de engenharia industrial aplicada ao serviço público, da qual um SAT poderia resgatar aspectos-chave para fins de comparação.

3. TERRITÓRIO – O SAT é consistente com as declarações do Cadastro 2014/2034?

Essa visão suscita tendências de gestão integrada, em aspectos como a continuidade das informações sobre direito privado, direito público e, sobretudo, a modelagem dos objetos territoriais jurídicos de uma IDE, que produzem Direitos, Restrições e Responsabilidades (RRR). Delimitar se o SAT inclui isso envolverá a comparação de questões de interoperabilidade com informações como riscos, fronteiras ambientais protegidas, decisões de planejamento territorial espacializadas em duas e até três dimensões.

Se o SAT não contempla outros objetos territoriais e mede apenas imóveis cadastrais e cadastrados, valorizados e disponíveis em geoportal... é válido. Mas então não sei se deveríamos chamá-lo de “Sistema de Administração de Territórios”.

Também das boas práticas globais, do consenso e da herança filosófica de Cadastro 2014/2034 Nascem modelos de padronização da informação, como é o caso do ISO-19152:2012 (LADM). Se este aspecto tivesse que ser considerado como elemento de medição, teriam que ser considerados níveis de conformidade com a norma ou seu equivalente, no que diz respeito a indicadores como versionamento e espacialização de direitos, restrições e responsabilidades. Isto tendo em conta a versão LADM I que se centra no Cadastro – Registo, no futuro seria necessário considerar as versões que a FIG tem em discussão: LADM II, III, IV focadas na uniformização de outras realidades no espaço e no tempo, como como valorização, território marítimo e ordenamento territorial.

No gráfico, uma das apresentações da FIG, em que as funções SAT estão relacionadas às versões futuras do padrão LADM. As funções incluem a decomposição em avaliação, registo, infra-estruturas/serviços e ordenamento territorial; que de certa forma são a versão “fatos” das quatro funções, enquanto as ações no uso desses fatos levam à gestão de impostos, regularização, planejamento do desenvolvimento e gestão dos recursos naturais. Muito logicamente, pedaços do cadastro multiuso que propusemos em Geofumadas 2007.

4. SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO – O que é administrado no SAT?

Um modelo de comparação é necessário para ser justo e objetivo. Da sua sigla em inglês “Sistemas de Administração de Terras”, apenas dando um exemplo do que está relacionado ao termo “TERRA” – o que para os anglo-saxões poderia ser simples -, seria algo complicado para uma América Latina com legislação diversificada.

Se o submetermos a uma mesa de gurus da conceituação, onde tínhamos um argentino, um mexicano e um centro-americano... seriam dias intermináveis entre a lei, os esboços, o quadro-negro... as cervejas e a maconha só para definir solo, terra e território.

Enquanto isso, o cidadão aguarda o seu título de propriedade... para que pelo menos chegue às mãos do seu neto... de preferência, nesta vida.

Compreendo que, para outras questões, o âmbito sistémico daquilo que é gerido pode não ser importante. Mas se se trata de considerar a visão sistémica do território a nível nacional, certamente devemos ter claro que não estamos a referir-nos a um mero inventário cadastral ao estilo dos anos 80. De uma de minhas últimas apresentações, resgato este exemplo de escopo sistêmico, em que desde os maiores (galáxias e universos) até os menores (moléculas e partículas subatômicas), definir o escopo do sistema é importante para medir o que pretendemos gerenciar.

Definir o escopo do SAT é importante, não tanto porque ele poderia ter muito poucas coisas... mas porque os gurus da complexidade poderiam querer que incluíssemos a medição do espaço-tempo em unidades de energia e matéria. XD

5. ADMINISTRAÇÃO DO TERRITÓRIO – É consistente com os modelos existentes para o desenvolvimento sustentável?

Um dos modelos existentes é o “LAS para o desenvolvimento” de Willamson & Wallace, que já foi difundido diversas vezes em espaços como a FIG e até a ESRI o promove como documento norteador no seu portfólio Esri Press. Este modelo apresenta uma visão de entradas de informação e saídas de decisão, e embora graficamente dê a impressão de ser um “sistema de informação”, inclui um polivalente “para o desenvolvimento sustentável”, com quatro funções que além da posse e A avaliação inclui uso e desenvolvimento .

O modelo fica aquém da capacidade gráfica de como as políticas e ferramentas entram em ação. No entanto, é um bom exemplo de visão sistêmica. Se um SAT tivesse que ser medido com um modelo como este, teria que ficar claro até onde vão essas funções; bem como não só medir se todas as peças do maquinário existem, mas também se possuem um modelo de qualidade associado para garantir que cumpram sua finalidade de maneira ideal.

No gráfico de uma das apresentações da FIG, sobre o modelo SAT para o desenvolvimento sustentável. Algo interessante sobre este modelo é que ao decompô-lo poderíamos perfeitamente ter, à esquerda, a realidade do território, ao centro, seguindo a seta, o gémeo digital da gestão da informação e à direita o gémeo digital do Operação. É claro que o desafio está neste integração de recursos, porque não são processos isolados ou independentes.

Este é um bom exemplo da necessidade de um modelo e fronteira entre terra e território em relação ao SAT com uma abordagem de desenvolvimento sustentável, se compararmos com o SAT na perspectiva da FAO, que diz literalmente:

Sistema de Administração de Terras (SAT). É o sistema do Estado, baseado num quadro jurídico, que administra, através das suas diferentes instituições, a gestão das políticas de informação e de direitos de propriedade. Estabelece os procedimentos administrativos e judiciais para a transferência, atributos físicos de territorialidade, usos, valoração da terra e carga tributária, o que proporcionará segurança e segurança jurídica em matéria de propriedade.

Você pode ver que esse escopo trata quase das funções de posse e valor. Não inclui uso ou desenvolvimento.

Como exercício deste artigo, se pudéssemos comparar alguns SATs na América Latina que estão em processo de modernização, em níveis básicos de pontos fortes e fracos no que diz respeito às funções do modelo SAT para o desenvolvimento de Williamsom, teríamos a seguinte comparação em uma rápida olhada:

SAT Colômbia.

Pontos Fortes:

FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Possui um modelo abrangente de longo prazo no âmbito do Sistema de Administração de Territórios SAT. A conceituação do SAT da Colômbia baseia-se em grande parte no modelo de Williamsom.
FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Inclui uma visão de integração do Cadastro, Cadastro, Regularização e objetos territoriais de planejamento territorial que causam RRR, tanto nos regulamentos do SAT quanto no IDE e no Sistema Estatístico Nacional.
FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Possui um amplo quadro jurídico que define os papéis dentro da estrutura do SAT dos atores institucionais, municipais e do setor privado.
FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Adoção metodológica e regulatória da norma ISO 1915212 para Cadastro, Cadastro e demais objetos territoriais que constituem RRR.
FUNÇÃO DE POSSE: Governança sólida dos Cartórios e Notariados através de uma superintendência.
FUNÇÃO DE POSSE E VALOR: Governação sólida da autoridade cadastral (IGAC) e intervenientes delegados, tais como Gestores Cadastrais e Operadores Cadastrais.
POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO DAS FUNÇÕES: Progresso avançado da modernização da Infraestrutura de Dados Espaciais ICDE da Colômbia.

Pontos Fracos:

FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Embora haja uma continuidade marcante na política cadastral multifuncional, o alto nível de informações cadastrais e cartografia desatualizadas dos objetos territoriais que constituem RRR é crítico.
FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Baixo nível de simplificação de procedimentos e procedimentos relativos à atualização cadastral, regularização, registro cadastral, atualização de informações cartográficas que constituem RRR.
FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Complexidade de governança de processos e sistemas que gerenciam informações cadastrais, cadastrais e de objetos territoriais que constituem RRR.
FUNÇÃO E VALOR DA POSSE. Pouca clareza do papel de participação ativa dos municípios e gestores cadastrais na atualização cadastral permanente em aspectos como a informalidade.

SAT Honduras.

Pontos Fortes:

FUNÇÕES POSSE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO: Possui um modelo abrangente de longo prazo com o Sistema Nacional de Administração de Imóveis SINAP, que inclui subsistemas como o Sistema de Cadastro Único (SURE), o Sistema Nacional de Informações Territoriais (SINIT), o Cadastro de Regulamentos de Ordenamento do Território (RENOT) e a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDES).
FUNÇÃO POSSE: Roteiro para simplificar e unificar os Registros de Propriedade no SURE, exemplo: Registro Cadastral, Imóveis, Propriedade de Veículos, Propriedade Comercial, Propriedade Intelectual.
FUNÇÃO POSSE: Governança sólida dos principais atores da administração fundiária vinculados ao SURE, em uma única instituição: Instituto de Propriedade, que inclui Cadastro, Cadastro, Geografia e Regularização Imobiliária.
FUNÇÃO DE POSSE: Sólido modelo de participação no Sistema de Cadastro Único SURE, com atores como Cadastro Nacional, Registro de Imóveis, Câmara de Comércio, Municípios, Setor Bancário.
FUNÇÃO DE TENURE: Adoção na prática da ISO 19152 (LADM) no nível do sistema SURE para informações cadastrais.
FUNÇÃO DE POSSE: Descentralização da gestão cadastral municipal nos termos da regulamentação do cadastro nacional e delegação de participação na atualização como centro associado.
FUNÇÃO VALOR: Descentralização para os municípios da avaliação e arrecadação do cadastro.

Pontos Fracos:
● UTILIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE FUNÇÕES: Dos principais sistemas SAT, apenas o SURE apresenta um elevado grau de maturidade (20 anos). SINIT, RENOT e INDES têm um baixo nível de implementação e governação.
● USO E DESENVOLVIMENTO DE FUNÇÕES: Falta de modernização da infra-estrutura de dados espaciais e desvinculação do Sistema Estatístico Nacional.
● PROPRIEDADE, VALOR, USO E DESENVOLVIMENTO DAS FUNÇÕES: Baixo nível de adoção de padrões e boas práticas da metodologia IGIF para informações para cartografia.
● FUNÇÃO DE POSSE: Nível incipiente de integração de atores externos à gestão cadastral e cadastral, como profissionais de topografia/agrimensura, bem como notários.
● FUNÇÃO VALOR: Falta de integração das informações relacionadas à avaliação imobiliária, que é apenas parte da gestão municipal, mas não está vinculada a um observatório ou sistema nacional.

SAT Nicarágua.

Pontos Fortes:

FUNÇÕES DE POSSE E USO: Possui um modelo de longo prazo parcialmente abrangente no âmbito do Modelo Integral de Gestão Cadastral e Cadastral, que inclui subsistemas como o Sistema Integrado de Informação Cadastral e Cadastral (SIICAR), Infraestrutura de Dados Espaciais do Instituto Nacional de Estudos Territoriais (IDE-INETER) com primeiros mas sólidos passos na metodologia IGIF.
FUNÇÃO POSSE: Roteiro para simplificar e unificar os Registros de Imóveis no SIICAR, exemplo: Registro Cadastral, Imóveis, Garantias Móveis, Imóveis Comerciais.
FUNÇÃO POSSE: Alto grau de consolidação da governança dos principais processos e atores de administração fundiária vinculados ao SIICAR, que inclui Cadastro, Cadastro, Geografia e Regularização Imobiliária.
FUNÇÃO DE POSSE: Sólida e com implantação crescente dos participantes do Sistema SIICAR, contando com atores como Cadastro Nacional, Registro de Imóveis, Procuradoria-Geral da República, Agrimensores, Profissionais Notariados.
FUNÇÃO DE POSSE: Adoção na prática da ISO 19152 (LADM) no sistema SIICAR de informações cadastrais.
FUNÇÃO DE POSSE E USO: No processo de implementação e adoção de padrões pela Infraestrutura de Dados Espaciais.

Pontos Fracos:

FUNÇÕES DE VALOR E DESENVOLVIMENTO: Dos principais sistemas SAT, apenas o SIICAR e o IDE cadastral apresentam um grau moderado de maturidade (mais de 10 anos) nas funções TENURE e USE, com condições de integração não óptimas. Existe um grau limitado de integração entre os outros sistemas relacionados ao SAT.
USO E DESENVOLVIMENTO DE FUNÇÕES: Grau limitado de modernização da infraestrutura de dados espaciais e desacoplamento e rota de integração ainda incipiente a outros sistemas.
FUNÇÃO DE POSSE: Limitada clareza da participação dos municípios na atualização cadastral, em aspectos como a atualização da posse não formal.
FUNÇÃO VALOR: Rota complexa de integração em informações duplicadas entre Cadastro Físico Nacional, Cadastro Fiscal e Cadastro Municipal.

Este é um exemplo de comparação qualitativa a nível funcional, que poderia ser decomposta em processos e indicadores quantitativos.

3 Conclusões.

O maior desafio do Sistema SAT é que ele se comporta como um Sistema. FIG Orlando 2023.
É necessário um modelo de Sistema de Administração do Território (SAT) que sirva de quadro de comparação, dados todos os processos de modernização que muitos cooperadores promovem em paralelo, mas não necessariamente alinhados. Ironicamente, pela mesma razão: melhorar os gémeos digitais de informação e funcionamento do território, nos quais os cidadãos necessitam de serviços eficientes e os profissionais/funcionários possam tomar decisões informadas.
Em suma, será valioso ver o resultado do diagnóstico DISATI e sua abordagem metodológica em relação ao modelo de comparação do SAT na América Latina.